投中信息刘璟琨：中国政府引导基金发展现状及趋势报告

近年来,我国政府引导基金发展迅速,不仅一二线城市引导基金活跃频繁,一些三四线城市也纷纷设立引导基金。但由于我国政府引导基金起步相对较晚，目前正处于进一步探索阶段，很多细则和方式正在变动之中朝更好的方向发展。

5月28日，在由青岛市政府主办，青岛市委金融办、青岛市财政局协办的“2024青岛创投风投”大会上，投中信息研究院院长刘璟琨做了一个关于中国政府引导基金发展现状及趋势的报告。

由于做了大量的调研工作，刘璟琨认为政府引导基金大概经历了三个阶段：1.0是单打独斗的阶段，大家都在摸着石头过河。2.0阶段，各地在不同阶段和产业设立不同的引导基金，独立管理。而现在进入到3.0的阶段，引导基金更多的需要以一个统筹全盘的角度来进行考虑，通过顶层规划去避免资源的重复使用以及浪费，提高资金的使用效率。 

对于当前阶段，尽职免责是一个重要的机制。刘璟琨表示，要通过尽职免责的机制设置让投资团队能够更市场化地去做投资，敢于投资而不是害怕犯错。 

以下为刘璟琨演讲实录：

尊敬的各位领导、来宾，非常荣幸有机会能在青岛创投风投大会进行发言，本次因为跟政府引导基金相关，我将针对政府引导基金管理的现状以及趋势做一个分享。

从管理的现状来说，我们这边主要从管理办法实施细则入手，以及在相应的文件中去做统计分析。在前面对青岛的政策解读中，我们明确看到青岛市在2023年，在政府引导基金层面做了非常大的变化以及改革。我们观察到其实这些变化和改革跟我们目前所观察到的政府引导基金的管理现状是不谋而合的，说明青岛市的政府引导基金已经站在了整个市场比较靠前的位置。 

从大的框架来说，政府引导基金管理模式、子基金管理人准入标准、子基金设立标准、返投要求、退出管理、让利政策、风险控制是各政府政府引导基金现行管理办法中较常见的条款。

就2023年过去的现状来看，我们总结了一下，有一些比较新的点可以跟各位分享。

首先是聚焦重点产业，优化基金投向。越来越多引导基金将自身的投向与当地产业发展紧密结合起来，不仅仅是过去的九大战略新兴，而是在战略新兴下更加细分、更加聚焦，真正挑选一些符合当地长期发展诉求的方向进行投资，并且放宽基金返投要求，加速资金的循环。这都是目前机构和政府引导基金所迫切需求的点。在尽职免责方面，为了更加市场化的让投资团队放手去投，也使未来的退出有更加好的可能性。

在子基金层面，目前整个私募股权市场退出是一个比较大的难题，尤其在IPO相对较慢的情况下，怎么能够保证基金投向企业的资金不断，其实需要适当延长资金存续期限，符合企业整个发展过程中所谓长周期的成长规律来做一个匹配。

具体来看，首先在投资方向上。90%以上的政府引导基金管理办法在本次颁布或修订中，已经明确了非常细化的产业投资方向，这些产业投资方向通常是某一个大的门类下的二级产业，甚至是三级产业，并且部分引导基金会将重要的前沿产业进行重点的提出，希望在政策的层面引领投资机构更加关注这个方向。青岛市政府引导基金也做了相关的很多动作，包括24条重点产业链的布局是非常有特色的。 

然后在重点支持阶段，越来越多引导基金开始支持早、中期，尤其种子期的投资。在整个大的科创环境以及大的背景下，越来越多的企业可能需要经历从成果到产业转化的阶段，包括产业转化之后可能还有相当长的研发，然后进入到批量生产等等相关不同的阶段，需要早期基金帮助这些企业渡过死亡谷。 

相应地，在基金的存续期方面，约50%的引导基金可以支持十年的存续期，明确规定的是27%，部分政府引导基金还将对参股子基金存续期期限的要求进一步放宽。 

然后是返投层面。通过对过去几年的统计，2014、2015年是政府引导基金大规模发展的元年。在那个时间点上，政府引导基金返投的诉求其实还是非常强的，那时候返投倍数大概在2.5、2.6。但是从2017年之后，一直在下降，2023年已经下降到平均1.37。我们还了解到很多地方在返投倍数要求上已经降到了1.1，甚至1倍，乃至1倍的情况下，还可以通过各种各样的方式扩大返投认定范围。

比如对于招商引资的项目，我们可以在返投相关的认定上给予更多系数的支持或者金额上的的可能性。作为引导基金来讲，最终目的一定是希望当地的产业能够发展，并且希望能有好的企业或者好的项目，能将优质的资产放到当地来。降低返投倍数或者灵活调整返投的口径，有助于大家在未来的合作过程当中有更多的谈判空间，以及谈判的余地。

与此同时所伴随的就是需要加强对返投的管理，可能分为返投之前、返投认定以及返投完成的后续监控等等，精细化管理是政府引导基的新课题。

返投范围上，支持区域内的企业是最重要的。除此之外，外地企业返投纳入的口径越来越多，仅次于支持本地企业。这意味着越来越多的企业在扩产过程当中，可能有区域半径的考虑，或者研发制造放在不同地方的考虑，希望能够将一些资产在某些地方进行投资。同时引导基金正好也有引进这些资产的需求，通过供给与需求两方面的结合，有利于企业找到合适自己发展的地方以及发展的市场。

另外，有部分政府引导基金开始尝试基金不一定非要注册在当地，对投资外地的基金在返投的倍数或者返投相应的认定口径有一定调整。目前市场募资难的情况下，其实各个基金管理人可能都会尝试去找不同地方的资金来进行一个组合，达到平衡。如果扩大了对于外地基金的支持，一定程度上可以将拒之门外的基金管理人纳入到考查范围内。

从退出角度来看，可能会分为原价退出、以一定的银行利率或者以一定的固定利率来进行计算退出。如果说一个基金的表现比较好的话，通常能够覆盖它未来的预期收益。所以上述退出方式既保证了政府引导基金的资金是保值增值的，另一方面也是将额外的收益让渡给了其他社会出资人或者是基金管理机构。这是比较好的一个层面。另外，如果基金管理出现一些问题，比如违反了协议的要求，或者管理过程中存在重大违法违规的情况，更多的政府引导基金明确了终止合作的情形。我们认为这在实际执行中有可能会有难度，但它更多的意义在于提醒管理人要在管理过程中尽职履责，这其实更多起到威慑和监督的作用。 

在免责与激励方面，越来越多的政府引导基金在制定管理办法以及修订当中提出了尽职免责的要求。以往更多的是原则性的内容，现在越来越多的管理办法会将详比例、适用的情形乃至操作的流程，可能都会在管理办法当中体现。从整体的比例来说，可以看到2020年之后，各地都在积极探索，历年比例都超过60%。在未来两到三年，等到基金运行一段时间之后，可能会有相应的案例可以进一步探讨。

在激励层面，越来越多引导基金将对基金或者基金管理人的激励与绩效评价的结果相结合。绩效评价不仅仅是财政层面的要求，它可能是一个管理当中的工具。这个工具如果用好的话，对于引导基金和子基金管理人都有相应的好处。对于引导基金来说，它可能通过这些安排可以帮助自己去对不同的基金进行相应的分类管理。对于优秀的基金，可能增加未来合作的机会，对于合作不是特别顺畅的基金，在新的出资或者未来的投资当中就不予合作或者减少出资，这都是有理可依的。对于子基金来说，也可以在绩效评价当中了解自身在整个当地的基金管理当中的情况，并且在某些条件下，比如说类似于超额收益分配当中，为自己或者为相应的其他社会LP争取更多的利益。从整体的统计来看，71%的管理办法当中规定绩效评价结果能够将引导基金所获得的超额收益进行让利。 

以上就是在管理层面的一些主要内容的探讨。下面简要分享一下我们在政府引导基金发展上的一些观察。 

从政府引导基金层面来说，我们认为大概经历了三个阶段： 

1.0可能是所谓的单打独斗的阶段，那时候各地对于政府引导基金如何去设立、如何去管理、怎么样能够做到效益最大化，其实是不太清楚的。大家都在摸着石头过河。 

2.0阶段，我们发现随着引导基金越来越多，各地都存在重复设立、重复投资，可能同一个基金管理人需要既跟A引导基金去谈合作，也需要跟B引导基金谈合作，但其实它所做的事情是一样的。这时候如果能进行联合投资或者联合评判的话，可能对引导基金整个的管理会有比较大的效率提升，以及可能也会提升整个市场的效率。 

通过我们最新的调研，现在越来越多政府引导基金到了3.0的阶段。引导基金不仅作为并行发展的兄弟单位，它更多的是需要以一个统筹全盘的角度来进行考虑。一个引导基金体系，通过引导基金集群的分工或者统筹安排，有可能会对不同的阶段、不同的产业、不同特点的企业，都会有一定的考虑或者是支持，相当于是通过顶层规划的方式，避免了一些资源的重复使用以及浪费，然后提高资金的使用效率。

另外一个层面，除了引导基金自身之外，越来越多的引导基金其实在加强跟地方国资、各类型的产业实体的合作，比如要共建产线或者共建基本的企业配套设施，通过合作可以在一定程度上化解企业在早期发展过程当中所需要的大量资金，无论是固定资产的投入，还是产线设备的投入等等，都可以让企业更加快速的发展。未来企业如果真的有了一个好的发展后，也可以将这部分资产以回落的方式买回去，也可以保证国资投资的一定收益。

另一个方面，也是顺应集群化发展的思路。集群化更多是从新设的引导基金角度来讲，现有的引导基金尝试做整合合并，通过在顶层设计工作领导小组或者集团公司的方式，实现不同基金的统一领导，将现有同类型的基金进行整合。相同领域或者相同阶段的基金就可以相互融合，只保留一个。这样可以使得基金的投向既有重点，又能够相互进行协作，并且通过不同的基金整合起来，有利于财政将手中可用的基金做好统筹管理，有可能未来更利于政府引导基金自身做到相应的规模，有更多的资金可以投入到本地企业的发展当中。

第三个也是尽职免责相关的一些内容，这也是我们在实际工作当中发现的。首先对于尽职免责本质的考虑是希望投资团队能够更加市场化地去做一些投资，员工可以敢于投资，而不是害怕犯错，只找一些特别保险的项目或者是资源。通过尽职免责的机制设置，可以达到这个目标。

但在机制设置中也会面临非常多的困难。典型的比如说对于单个项目或者单个基金认定的时候，其实不同部门或者不同的监管方都会有各自的考虑。如果可以将基金或者项目作为一个整体来看的话，把整个引导基金作为一个整体，或者把所有投资的项目作为一个整体来看的话，更有利于基金在未来的发展，从而能够以整体的所谓地方产业发展的政策目标出发，达到未来比较好的效果。

通常来说，我们认为在相对可实行、可实施的容错机制上，至少应该要包含免责的前提、可以免责的情形、不可免责的情形，以及相应的流程、处理方式。即便有了这些，更多的还是需要主管部门或者股东方能够积极决策，相应的决策其实是这个制度能够落地的一个非常重要的保障。 

以上是我目前分享的内容。谢谢！